Непрактично сопротивляться тому, что неизбежно — Гульмира Исмагулова о промедлении Казахстана в принятии эффективной климатической политики

Алия Веделих (АВ): Прошло почти 10 месяцев с принятия Стратегии достижения Казахстаном углеродной нейтральности до 2060. Это, конечно, небольшой срок, но всё же из таких сроков складываются пятилетия и десятилетия. Что поменялось за 2023 год в климатической политике Казахстана?

Гульмира Исмагулова (ГИ): В моём понимании национальная климатическая политика — это та же экономическая политика правительства, но с адекватным учётом изменения климата. В частности, с учётом необходимости, во-первых, смягчения воздействия на климат, что означает сокращение выбросов парниковых газов (ПГ), и, во-вторых, усиления способности адаптироваться к последствиям изменения климата, в том числе к учащающимся стихийным бедствиям.

Климатическая политика за истекшие восемь месяцев не претерпела никаких изменений. Стратегия достижения углеродной нейтральности была утверждена в феврале текущего года. Следом за ней, в апреле была наконец-то утверждена обновлённая версия ОНУВ, которую ждали более двух лет после представления первой версии. Оба документа значительно отличаются от первоначальных версий, которые были подготовлены в рамках проектов GIZ и Всемирного банка и представлены в 2021 году.

Я знаю, что оба утверждённых документа вызвали много нареканий со стороны местных экспертов и международного сообщества. Основная критика заключалась в том, что они оказались консервативными, или недостаточно амбициозными. Да, они, действительно, выглядят как результат компромисса с угольщиками и лоббистами атомной энергетики.

Похоже, что процесс согласования документов с различными отраслевыми министерствами был очень трудным. Из ОНУВ выпали все количественные целевые индикаторы, которые были в разделе «Амбициозность и справедливость цели с учётом национальных условий». Из стратегии выпали все отраслевые целевые индикаторы по декадам до 2060 года, что, конечно, затрудняет планирование её реализации. Поэтому все заинтересованные стороны и особенно бизнес с нетерпением ждут дорожную карту реализации ОНУВ. Она же, очевидно, будет выполнять и роль плана мероприятий по реализации стратегии до 2030 года, со всеми целевыми индикаторами, ответственными исполнителями и прочей детализацией.

Хочу отметить, и это важно понимать, что для реализации стратегии Казахстану к 2030 году необходимо ориентироваться на условную цель ОНУВ, то есть на 25%-е сокращение выбросов парниковых газов относительно базового 1990 года, а не на безусловную, которая предполагает сокращение на 15%. Это подтверждено результатами моделирования, которое проводили международные и отечественные эксперты в рамках проектов GIZ и Всемирного банка.

Пересмотр первоначальных версий и стратегии, обновлённого ОНУВ и дорожной карты по реализации обновлённого ОНУВ сильно затянулся. Первоначальный проект стратегии низкоуглеродного развития, который был представлен Правительству РК в сентябре 2021 года, разрабатывался по заказу Департамента климатической политики и зелёных технологий Министерства геологии, экологии и природных ресурсов (МЭГПР). Это происходило в течение двух с половиной лет, в рамках проекта GIZ, с участием большого состава очень опытных международных моделистов из Италии, Швейцарии, Германии и Украины. Местные моделисты и эксперты АО «Жасыл даму» при МЭГПР и АО «Институт экономических исследований» (ИЭИ) при Министерстве национальной экономики (МНЭ) тоже принимали в этом участие. Вкладом от "Жасыл Даму" руководила как раз я.

При рассмотрении различных сценариев для оценки с помощью моделирования команда проекта тесно работала с министерствами и бизнесом. Документ был презентован на международной конференции в Астане с участием Президента РК. Тем не менее, поручением вице-премьера Смаилова А. А. от 6 октября 2021 года проект стратегии был передан МНЭ на экспертизу и внесение корректировок при необходимости. Это должно было занять всего одну неделю. Однако МНЭ в виду отсутствия компетенций не справился с заданием в срок и держал стратегию на доработке целых полтора года.

Проекты обновлённого ОНУВ и дорожной карты по его реализации были разработаны АО «Жасыл Даму» в партнёрстве с Ernst&Young. Я непосредственно руководила этими процессами в рамках проекта Всемирного банка, основная работа приходилась на 2020 год, проекты мы представили в феврале 2021 года.

Благодаря дистанционным средствам коммуникаций, которые быстро стали популярны во время пандемии, нам удалось обеспечить широкое вовлечение заинтересованных сторон в разработку сценариев, обсуждение результатов анализа на основе моделирования и проектов конечных документов. Активность проявляли в основном компании: крупные эмиттеры, представители зелёных отраслей, отраслевые ассоциации, экспертное сообщество. Руководителей министерств, департаментов, управлений и подведомственных институтов приходилось зачастую затаскивать на заседания секторальных рабочих групп, чтобы услышать их мнение и задать им вопросы. С ними также проводились персональные онлайн консультации для нашей команды. К сожалению, общественные организации не проявили тогда интереса к проекту и разработанным документам, несмотря на рассылку приглашений.

Проект дорожной карты ОНУВ включал девять основных кросс-секторальных (институциональных) мер.

Для семи секторов экономики мы рекомендовали 44 секторальные меры. К примеру, для угольной промышленности – шесть мер, включая меры по добыче и утилизации шахтного метана.

К сожалению после ухода Мирзагалиева с должности министра, за годы пребывания Брекешева и Сулейменовой во главе минэкологии дорожная карта пролежала без движения. В настоящее время ИЭИ, который дорабатывал стратегию и практически определил контуры климатической политики до 2060 года, ожидает финансирования из государственного бюджета, чтобы начать работу над новой версией дорожной карты.

Таким образом мы все стали свидетелями того, что фактически уже третий год компетенция по формированию климатической политики остаётся у Министерства национальной экономики, хотя формально она принадлежит Министерству экологии и природных ресурсов. МЭПР заняло пассивную позицию, фактически отстранившись от процесса формирования долгосрочной климатической политики, хотя это его компетенция и ответственность.

ГИ: Мы узнаем об этом в апреле 2025 года, поскольку статистика по ПГ во всём мире формируется с двухлетним лагом.

Сейчас доступны данные за 1990-2021 годы. В 2021 году выбросы ПГ с учётом поглощения (нетто-выбросы) снизились на 10,4% относительно уровня 1990 года. Это — существенный прогресс. Пик нетто-выбросов приходился на 2018 год, он превысил уровень 1990-го на 6,4%.

Начиная с 2019 года, мы наблюдаем существенное сокращение выбросов ПГ. В 2019 году чистые выбросы (с учётом поглощения) относительно предыдущего года снизились на 9,3%, а относительно 1990 года — на 3,5% . Это произошло главным образом за счёт сокращения потребления топлива.

В 2020 году в результате ограничительных мер во время пандемии COVID-19 выбросы ПГ снизились относительно уровня 1990 года уже на 10%. В 2021 году, несмотря на оживление экономики, снижение продолжилось.

К факторам, которые замедлят реализацию климатической политики, можно отнести и то, что из МЭПР уволились прежние руководители Департамента климатической политики, относительно хорошо вникавшие в эту тему. В ИЭИ и МНЭ тоже нет компетентных в вопросах экономики изменения климата специалистов, но есть специалисты по моделированию, которые умеют использовать построенные в рамках проекта GIZ модели. Они есть и в Жасыл Даму, однако структурные и кадровые изменения, произошедшие в компании после передачи ей активов Оператора РОП, ослабили компетенции и влияние Жасыл Даму на процесс формирования политики по декарбонизации экономики.

Среди подвижек можно назвать текущую работу по внесению изменений в Национальный план распределения углеродных квот на 2022-2025 годы, идёт процесс согласования. Предложено существенное сокращение ранее выделенных бесплатных квот отраслям горнодобывающей промышленности в целом и резервных квот в пользу топливной энергетики, нефтегазового сектора, металлургии, химической и цементной промышленности и производителей прочих строительных материалов. В 2021 году в рамках подготовки дорожной карты ОНУВ мы, Жасыл Даму, предлагали МЭГПР применять дифференцированный подход к распределению бесплатных квот между отраслями. Он основан на наших экономических расчётах, которые учитывают доступные технологии и национальные интересы развития. Однако, как мы видим, данное отраслевое перераспределение больше основано на консервативном подходе («указке сверху»), нежели на научно-обоснованных рекомендациях.

Второе. В текущем году в Казахстане наметились позитивные подвижки в области развития добровольных инструментов сокращения выбросов ПГ. Это результат большого интереса казахстанского и международного частного бизнеса к малозатратным офсетным проектам. ТОО «SSDC» совместно с АО «Товарная Биржа «Каспий» разработали и запускают национальный добровольный стандарт сертификации углеродных офсетов. Биржа Каспий разработала реестр и разместила уже рабочую версию онлайн. Ассоциация Qazaq Green в лице Аиды Максут, директора ТОО «SSDC», завершает разработку всех необходимых документов для подачи на аккредитацию добровольного стандарта в европейские аккредитационные агентства. Это необходимо для придания более легитимного статуса стандарту. Как рассказал мне первый руководитель биржи Танаев Э. М., для запуска торговли добровольными офсетными единицами на бирже «Каспий» всё готово, осталось сформировать команду.

В Казахстане стали применяться международные добровольные стандарты углеродных офсетов в области ВИЭ и агролесоводства. В этом году совершены первые сделки добровольных офсетов вне национальной системы торговли выбросами.

Однако МЭПР остаётся пассивным в этих вопросах. Их вовлечение сейчас важно, в том числе, для обеспечения механизма предотвращения двойного учёта добровольных офсетных единиц в разных системах торговли, генерируемых на территории Казахстана. Это необходимо для того, чтобы офсетные единицы не использовались повторно как внутри страны, так и за рубежом. Если МЭПР продолжит бездействовать, то в рамках реализации статьи 6 (пунктов 2 и 4) Парижского соглашения международные инвесторы могут вычерпать все дешёвые варианты сокращения выбросов ПГ в Казахстане. В таком случае выполнение безусловной цели ОНУВ в дальнейшем будет обходиться стране дороже, чем могло бы быть..

Также наметились положительные сдвиги в связи с курсом на интеграцию ESG-принципов в практику государственного и частного инвестирования в Казахстане. Крупные компании активно интересуются темой ESG-трансформации, потому что они видят что Принципы ответственного инвестирования ООН заработали. Это выражается в том, что институциональные инвесторы (международные банки, фонды, прочие финансовые институты) стали требовать раскрытия ESG-информации, в том числе требуют показать климатические риски и информацию о том, как компании планируют ими управлять.

Самые востребованные на сегодня в корпоративном секторе услуги – это ESG-услуги: тренинги, скрининги, консультации, подготовка ESG-стратегий и отчетности, расчёт углеродного следа по GHG Protocol и тому подобное. Компании стараются получить международные ESG-рейтинги, чтобы выглядеть привлекательными для международных инвесторов, предоставляющих дешёвые зелёные инвестиции.

Однако все понимают, что многие из них играют в greenwashing и думают, что этого никто не видит. В частности, в эту игру играют портфельные компании Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына». Они пытаются казаться зелёными, социально ответственными, стремящимися к углеродной нейтральности и тем самым пробить себе приоритетное право на получение различной господдержки. Смотрите: согласно пункту 18 Плана действий по реализации Концепции инвестиционной политики Республики Казахстан до 2026 года,«проведение анализа различных направлений поддержки» запланировано «для компаний, у которых будет верифицирована интеграция ESG-принципов в текущую деятельность и стратегию развития».Теперь обратим внимание на четвёртое направление Плана по переходу ФНБ «Самрук-Казына» к низкоуглеродной бизнес-модели: на 2022 год было запланировано получение ESG-рейтинга одной портфельной компанией, в 2023 году – суммарно четырьмя, в 2024 году – семью и в 2025 году – восемью.

Если в получении господдержки привилегии получат компании, которые могут финансово позволить себе войти в международные ESG-рейтинги, и тем самым будут привлекать международные зелёные инвестиции, то это нарушит принцип «справедливого перехода». Это — основной принцип декарбонизации экономики. Этот принцип указывает на то, что инвестиционная или налоговая нагрузка на каждый субъект экономики должна возлагаться с учётом их возможностей и ограничений. Эти же факторы должны учитываться и при распределении господдержки. Таким образом, пока услуга по верификации интеграции ESG-принципов в деятельность и стратегию компании не станет общедоступной на внутреннем рынке и не будет отвечать нашей специфике (к примеру, учитывать дефицит водных ресурсов или электроэнергии в соответствующих локациях), это не должно быть условием для получения господдержки.

АВ: Вы уже рассказали, что участвовали в разработке дорожной карты по выполнению ОНУВ. Расскажите, какой статус сейчас у этого документа в рамках нашего законодательства?

ГИ: Она не была вынесена минэкологии на рассмотрение правительства ни в 2021 году, ни позже. Хотя я ещё в марте 2021 года отработала и предварительно согласовала документ со всеми ключевыми министерствами.

В разработку документа был вложен колоссальный труд и грантовые деньги Всемирного банка. Со стороны МЭПР было безответственно «похоронить» этот документ.

Я руководила этим проектом Всемирного банка, в рамках которого обновлялся ОНУВ и разрабатывалась его дорожная карта. Я сама её структурировала и писала, учитывая все требования заказчика, предложения стейкхолдеров, результаты работы проектной команды. Поэтому я могу рассказать много интересного о ней и как её использовать.

Доркарта разрабатывалась в качестве практического руководства для Правительства РК по достижению целей ОНУВ. В неё заложены отраслевые меры с потенциалом сокращения свыше 23%. При её реализации инвестиционная потребность национальной экономики оказывается ниже, чем если мы продолжим развиваться как привыкли.

Учитывая системные риски недостижения цели ОНУВ и риски нереализации каждой отраслевой меры (они все прописаны в ОНУВ и доркарте), мы не рекомендовали Правительству до 2025 года повышать амбиции даже на один процент. По нашему убеждению, у правительства должна быть «углеродная подушка безопасности» на случай, если мы недоучли какие-то факторы.

Реализация доркарты была предложена нами в три этапа. В течение 2021-2022 года нужно было реализовать все кросс-секторальные (институциональные) меры декарбонизации и устранить барьеры нереализации по каждой отраслевой мере. Это позволило бы бизнесу в течение второго этапа (2023-2025 годы) начать привлекать инвестиции для реализации предложенных мер. На этом этапе мы бы убедились в их выгодности. И только после этого, примерно с 2026 года можно было бы ожидать «подлинную декарбонизацию», которую Президент Токаев поручил обеспечить правительству в сотрудничестве с учёными.

На момент разработки дорожной карты риски нереализации ОНУВ были слишком значительные. Они были следующими.

Во-первых, мы видели, что в 2018 году казахстанская экономика превысила уровень выбросов 1990 года на 4,05%¹.

Во-вторых, планируемые объёмы распределения природного газа для энергетики к 2030 году были недостаточными, всего 7,2 млрд м3 в год. Расчёты наших аналитиков, основанные на данных Генеральной схемы газификации РК на 2015-2030 годы и целевой установке о достижении 25%-й доли газовой генерации электроэнергии, показали, что распределение газа должно быть увеличено до 13,2 млрд. м3 в год. И мы настояли на том, чтобы Генеральная схема газификации была пересмотрена. Что и было практически сделано правительством в последующие два с половиной года.

В-третьих, риск социально-политической нестабильности из-за неизбежного роста цен на основные энергоносители. Мы как в воду глядели. Как говорится, не прошло и года, и Мирзагалиев споткнулся именно на этом риске. В должности уже министра энергетики он допустил резкое двукратное повышение цен на газомоторное топливо. Это спровоцировало беспорядки в стране и привело к Кровавому январю 2022 года.

Все другие идентифицированные риски вы можете посмотреть в нашей версии ОНУВ и доркарты. Я думаю, вы согласитесь с тем, что в конце 2020 года мы не могли рекомендовать правительству повышать амбиции до следующего обновления ОНУВ. Если бы, не откладывая в долгий ящик, правительство приступило к реализации первых двух этапов доркарты и успешно справилось, можно было бы в 2025 году безусловную цель ОНУВ при обновлении документа уверенно повысить.

Почему доркарта так и не была вынесена на уровень правительства на утверждение? Всё начиналось хорошо. В феврале 2021 года мы представили проект дорожной карты министру экологии, геологии и природных ресурсов Мирзагалиеву М. М. Он хорошо воспринял документ, дал высокую оценку, дважды публично поблагодарил за выполненную работу, задавал вопросы, запросил для правительства на двух-трёх страницах краткий документ с основными предложениями... Но так и не стал продвигать в правительство ни обновленный ОНУВ, ни доркарту. Вызывал, обсуждал, вникал, запрашивал информационные справки на различные темы, уже отлично владел темой.

Директор Департамента климатической политики и зелёных технологий МЭГПР Агабеков О. П. объяснял задержку тем, что нужно сначала дождаться проекта стратегии низкоуглеродного развития, чтобы убедиться, что документы не расходятся по индикаторам. Хотя знал, что по его же поручению осенью 2020 года в течение двух месяцев команды двух проектов занимались согласованием базовых моделей и всё гармонизировали.

Когда первая версия стратегии была представлена командой проекта GIZ в сентябре 2021 года, Мирзагалиев был назначен министром энергетики. Его преемник Брекешев, к моему огромному огорчению, был очень далёк от темы декарбонизации. Мы встречались с ним три раза до международной конференции по презентации стратегии с участием Президента РК и иностранных гостей, он пытался вникать. После этого документ был словно забыт.

Я ждала ещё около года, чтобы быть на подхвате, когда минэкологии соизволит вынести доркарту на утверждение в правительство, но так и не дождалась, и уже уволилась из Жасыл Даму. Мне надоели постоянные пертурбации, связанные с непрекращающейся в течение двух лет реорганизацией Жасыл Даму и изменением условий труда.

В настоящее время руководство Департамента климатической политики и зелёных технологий МЭПР тоже полностью сменилось. Не осталось никого, кто был вовлечён в разработку этой доркарты.

Мне известно, что ИЭИ ждёт финансирование из государственного бюджета на разработку дорожной карты по реализации ОНУВ. Я не знаю, будет ли это актуализация прежней версии или совершенно новый документ. Поживём – увидим.

АВ: В обновлённом документе ОНУВ, который Казахстан представил в июне этого года, появился раздел по адаптации. Можно ли ожидать, что в ближайшие пять лет цели по адаптации к изменению климата получат более высокий статус во внутренней политике Казахстана?

ГИ: Да, и это можно сделать намного быстрее. Проект дорожной карты по адаптации к изменению климата уже разработан, этим занимались эксперты ПРООН, они её делали на период 2021-2025 годов. Нужно проследить, чтобы в новый или обновлённый проект дорожной карты по реализации ОНУВ были интегрированы эти наработки. Сейчас создаётся рабочая группа при Правительстве РК под руководством вице-премьера Скляра Р.В., она будет заниматься актуализацией дорожной карты по реализации ОНУВ.

Мало разработать и утвердить документ, нужно обеспечить его качественную и своевременную реализацию. Это во многом будет зависеть от наличия квалифицированных экспертов в соответствующих министерствах и на местах, которые сумеют довести до первых руководителей важность и своевременность действий по адаптации.

В этом большую роль могут сыграть и представители гражданского общества, через поддержание активного диалога с властями, населением и бизнесом по вопросам адаптации, выведение экспертных обсуждений из узких рамок, популяризацию знаний и повсеместное содействие наращиванию кадрового и технического потенциала по адаптации к изменению климата.

ОНУВ является декларацией правительства страны о том, что оно делает и намерено ещё сделать для борьбы с изменением климата. Каждые пять лет все страны должны повышать свои амбиции и подавать в Секретариат РКИК ООН обновлённые, более амбициозные ОНУВ.

И ОНУВ, и доркарта утверждаются в Казахстане постановлением правительства. Поскольку речь идёт о международных обязательствах во исполнение ратифицированного Казахстаном международного договора — Парижского соглашения. Полагаю, что, поскольку правительство подчиняется президенту, Аппарат Президента должен взять под контроль исполнение ОНУВ через дорожную карту. Депутаты тоже могут регулярно требовать отчёт от правительства по выполнению мер адаптации, которые войдут в доркарту. Поэтому нужно работать и с депутатами.